2026年6月17日，市十八届人大常委会第三十二次会议对市人民政府提请审议的《济南市单用途预付卡管理条例（草案）》进行了初次审议，现将法规草案及说明全文公布，公开征求社会各界的意见建议。

   社会公众可以直接在线提出意见，也可以将意见寄送济南市人大常委会法制工作委员会（济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦，邮编：250099），并在信封上注明《济南市单用途预付卡管理条例（草案）》征求意见。

   公开征求意见截止日期为2026年7月17日。

济南市人大常委会法制工作委员会

2026年6月17日

关于《济南市单用途预付卡管理条例（草案）》的说明

——2026年6月16日在济南市第十八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

济南市市场监督管理局局长 赵寿娟

主任、各位副主任、各位委员：

  受市人民政府委托，现向市人大常委会报告《济南市单用途预付卡管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）工作情况，请审议。

  一、制定条例的必要性

  当前，单用途预付卡在消费领域广泛应用，对便利交易、刺激消费、扩大市场规模发挥了积极作用，但因其预付性、风险单向性等特征，出现了退卡退费难、卷款跑路等问题，投诉量居高不下，社会高度关注。

  目前国家层面尚无单用途预付卡管理的专项法律法规，现有监管依据散见于不同层级文件，系统性、针对性不强，亟需通过地方立法完善预付卡监管制度体系，明确监管职责、规范经营行为。为破解预付卡管理难题，2025年2月，我市创新推出预付消费“信托式”监管新模式——济南“预付宝”，兼顾消费者、商家各方权益，提升应用积极性。预付资金在平台全额监管、全流程运转，保障消费者资金安全；商家入驻既提升信誉又可享受预付资金利息、免息信用支付、低息贷款等融资支持，解决用款难问题，已入驻商家2.3万余家。亟待通过立法固化济南“预付宝”实践经验，保障预付资金安全，强化管理措施，规范经营行为，实现监管有法可依，构建全链条、全方位预付卡管理体系，推动预付消费市场规范健康发展。

  二、起草思路

（一）坚持对标对表，推动先行先试。在上位法暂未出台的背景下，充分借鉴北京、上海、甘肃、聊城等省市立法经验，衔接国家及省市关于消费者权益保护、预付式消费管理相关政策，结合实际制定《条例（草案）》。力争尽快出台市级层面的预付卡管理法规，通过“小切口”立法，解决监管难题，完善法治保障。

（二）坚持问题导向，突出地方特色。聚焦当前预付消费领域失信经营者发卡、资金挪用、卷款跑路、退费难、服务缩水等突出问题，针对性设计监管条款。立足我市预付卡管理实践经验，固化“信托式”预付资金监管创新举措，构建契合济南实际、务实管用的制度体系，体现地方立法特色。

（三）坚持系统观念，强化协同共治。以保护消费者合法权益、激发市场活力为目标，兼顾监管和发展的需要，遵循“规范发展、行业监管、部门协同、分类施策、社会共治、防范风险”原则，构建“政府统筹、行业主管、部门协同、属地负责、社会监督”的治理格局，明确部门职责权限，加强市区联动、部门协作，形成齐抓共管、协同高效的工作合力，提升预付卡规范管理效能。

（四）坚持权责对等，兼顾各方权益。平衡消费者权益保护与经营者正常经营需求，既通过资金存管、无理由退款、公示告知等制度筑牢消费者权益防线，同时明确经营者合法权益受法律保护，规范经营行为、划清权责边界。由行业主管部门根据经营者规模、信用状况、风险等级实施差异化监管，开展监测预警与风险警示，提升监管精准性与包容性，兼顾监管效能与营商环境优化。

  三、起草过程

（一）深入开展调查研究。2024年10月，市市场监督管理局成立工作组启动条例立法工作，经过深入基层一线立法调研、多轮次组织立法研讨，于2025年9月完成《条例（草案征求意见稿）》的起草工作。2026年2月，会同市人大常委会法工委、财经委和市司法局专程赴北京、聊城开展实地调研，系统学习外地先进立法经验，结合我市实际完善具体条款。

（二）广泛征求意见建议。2026年2月至3月，采取线上、线下相结合的方式征求意见。一方面，通过网站向社会公开征求意见；另一方面，书面征求区县、相关部门（单位）意见建议，召开群众代表、企业和行业协会代表、部门代表等各类座谈会6次，广泛听取征集社会各界对单用途预付卡管理立法的意见建议。

（三）扎实组织修改论证。2026年4月7日召开专家评估论证会，4月13日举行立法听证会，结合专家、消费者代表、经营者代表、相关单位意见，持续修改完善条例内容，完成部门会签、公平竞争审查、宏观政策取向一致性评估，形成《条例（草案送审稿）》。按程序报各位副市长审阅同意，并提请市人民政府第152次常务会议讨论通过，形成提交本次会议审议的《条例（草案）》。

  四、主要内容

《条例（草案）》共三十二条，坚持“管行业必须管发卡、管发卡必须管风险”，以预收资金管理为核心，联动行业管理、行政执法、风险处置，推动实现保护消费者合法权益和激发市场活力双赢。

（一）明确单用途预付卡定义。突出“以预收资金方式发行”和“按照分次或者计时方式兑付”等特征，明确单用途预付卡适用范围和参照适用情形，推动行业管理有效覆盖。（第二条、第三十一条）

（二）明确单用途预付卡监管职责。一方面，规定市级建立健全部门联合治理机制，并突出区县属地管理责任，加强单用途预付卡监督管理；另一方面，规定市场监督管理、各行业主管部门以及其他相关部门职责，完善责任体系。（第三条至第五条）

（三）健全社会共治机制。规定消费者协会以及行业协会、商会加强单用途预付卡宣传引导，依法调解单用途预付卡消费纠纷，推动消费者理性消费和经营者规范经营的相关要求。（第六条、第七条）

（四）规范单用途预付卡经营活动。明晰发卡经营者、消费者的权利义务，列举严重失信行为等禁止发卡、续卡的具体情形，规范购卡合同签订、合同履行和解除，以及无理由退款的相关要求，强化预付消费纠纷源头治理。（第八条至第十四条）

（五）建立单用途预付卡管理制度。一是建立预收资金存管制度，国家和省已规定资金存管要求的，按照相关规定执行；国家和省未规定的，由行业主管部门制定具体办法，加强预收资金管理。二是建立公示告知制度，规定经营者应当向消费者公示告知预收资金存管方式、退款条件、停业或迁移场所等信息，避免或者减少消费纠纷。三是建立风险管理制度，根据经营者信用状况、风险程度等情况，实施差异化分类监督管理，并向消费者提供风险预警，督促经营者规范预付卡经营。（第十五条、第十八条、第十九条、第二十条）

（六）发挥平台保障作用。充分发挥信托式预付服务平台（“预付宝”平台）保障预收资金安全、风险预警等优势，对发行预付卡的经营者鼓励使用本市预付服务平台，并规定行业主管部门依托平台完善预收资金监管措施。（第十六条、第十七条）

（七）强化行业监督管理。规定行业主管部门应当加强执法协作和信息共享，及时查处预付卡违法违规经营活动，强化纠纷化解和消费争议解决。（第二十一条、第二十二条）

（八）完善法律责任设定。在遵守上位法已设定法律责任的基础上，针对违规发行或者续办预付卡、不按规定存管预收资金等突出违法行为，完善行政处罚措施，加大依法查处力度。（第二十三条至第三十条）

  以上说明，连同《条例（草案）》，请予以审议。

济南市单用途预付卡管理条例

（草 案）

  第一条  为了加强单用途预付卡管理，保护消费者合法权益，维护市场秩序，促进经济社会高质量发展，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》《山东省消费者权益保护条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

  第二条  本市行政区域内单用途预付卡经营活动及其监督管理，适用本条例。

  本条例所称单用途预付卡（以下简称预付卡），是指经营者以预收资金方式面向消费者发行的，供消费者按照约定仅在经营者及其所属集团、同一品牌特许经营体系内，按照分次或者计时等方式，兑付商品或者服务的实体凭证或者虚拟凭证。实体凭证包括磁条卡、芯片卡、纸券等载体；虚拟凭证包括密码、串码、图形、生物特征信息以及其他约定信息等载体。

  第三条  预付卡管理工作遵循规范发展、行业监管、部门协同、分类施策、社会共治、防范风险的原则，通过政府推动、市场主导、平台保障、社会监督，实现预付卡科学规范监管。

  第四条  市人民政府应当加强对预付卡管理工作的领导，建立健全部门联合治理机制，统筹解决预付卡监督管理工作中的重大问题。

  区县人民政府应当落实预付卡经营活动的属地监督管理责任，督促相关部门履行预付卡经营活动监督管理职责。

  第五条  市市场监督管理部门按照职责分工，协调做好本条例实施的相关工作。

  商务、教育、科学技术、民政、人力资源和社会保障、农业农村、文化和旅游、卫生健康、城乡交通运输、体育等行业主管部门按照职责分工负责本行业、本领域预付卡经营活动的监督管理工作。

  市场监督管理、公安、税务、地方金融管理等部门按照各自职责，做好预付卡监督管理的相关工作。

  第六条  消费者协会应当依法履行公益性职责，加强预付卡消费相关法律、法规、规章的宣传，为消费者提供消费信息和咨询服务，对预付卡涉及的商品和服务依法进行社会监督，引导消费者理性消费、经营者诚信规范经营。

  第七条  行业协会、商会等组织应当加强行业自律，组织开展预付卡相关政策法规的宣传，引导、督促会员单位落实预付卡管理相关规定，配合行业主管部门依法调解消费纠纷，维护行业秩序与消费者合法权益。

  第八条  经营者应当依法开展预付卡经营活动，其合法权益受法律保护。

  经营者发行和兑付预付卡，应当恪守社会公德、诚信经营，保障消费者合法权益，不得设定不公平、不合理的交易条件，不得强制交易。

  经营者应当真实、全面、准确地向消费者告知预付卡的购买、使用信息，不得作虚假或者引人误解的宣传。

  第九条  经营者发行预付卡的金额规模应当与其自身经营能力和财务状况相匹配。

  有下列情形之一的，经营者不得发行或者续办预付卡：

（一）被列为失信被执行人或者有其他严重失信行为，且信用尚未修复的；

（二）经营者法定代表人、主要负责人被列为失信被执行人，且信用尚未修复的；

（三）被列入经营异常名录的；

（四）申请注销或者正在办理注销手续的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

  第十条  消费者有权向经营者查询、了解预付卡兑付商品或者服务的具体信息，并有权了解经营者预收资金的存管方式等相关情况。

  消费者购买预付卡时，应当理性消费，注意防范风险，提高自我保护意识，依法维护自身合法权益。

  第十一条  预付卡经营者应当与消费者订立书面合同，约定商品或者服务的具体内容、价款或者费用、预付款退还方式、违约责任、争议解决等事项。合同内容约定不明，对其内容有两种以上解释的，应当作出有利于消费者的解释。

  经营者应当以显著方式，提示消费者注意预付卡有效期、预收金额等与消费者有重大利害关系的内容，并按照消费者的要求予以说明。

  经营者不得以格式条款、通知、声明、店堂告示、消费者须知等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定，不得借助技术手段强制交易。

  第十二条  经营者应当按照合同约定提供商品或者服务，不得降低约定的商品或者服务质量，不得任意加价。

  经营者未按照约定提供商品或者服务，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款，并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。

  第十三条  消费者自付款之日起七日内未兑付商品或者服务的，有权要求经营者解除合同并返还全部预付款，经营者应当自消费者要求退卡之日起七日内一次性全额退款；消费者因购买预付卡获得的赠品或者赠送的服务，应当退回或者支付合理价款。

  鼓励经营者就无理由退款作出对消费者更有利的约定。

  第十四条  经营者应当记录、保存预付卡的交易资料。交易资料自最后一笔交易完成之日起至少保存三年。

  经营者应当为消费者了解预付卡使用情况、消费记录、余额等交易信息提供便捷的查询渠道。

  经营者对收集的消费者个人信息必须严格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。

  第十五条  本市实行预付卡预收资金存管制度。

  纳入预收资金存管管理的经营者范围以及资金存管要求，按照国家和本省相关规定执行；国家和本省未作规定的，由市行业主管部门制定具体办法。

  经营者应当按照相关规定，依法落实预收资金存管要求。

  第十六条  市消费者协会负责组织取得许可的非银行支付机构与商业银行和信托公司三方联合建立本市预付服务平台，采取信托式预付消费服务模式，保障预付卡预收资金安全、合理使用。

  本市预付服务平台应当依法建立健全资金安全管理、数据安全保护、风险预警等机制，保障预付卡交易安全和消费者合法权益。

  第十七条  国家和省未建立预收资金存管平台的，市行业主管部门结合实际依托本市预付服务平台，完善本行业、本领域预收资金监管要求。

  对发行预付卡的经营者，鼓励使用本市预付服务平台，并与消费者订立电子合同。

  消费者购买预付卡时，有权与经营者商定通过本市预付服务平台购买。

  第十八条  经营者发行预付卡的，应当通过显著方式在经营场所内公示以下信息：

（一）登记注册信息；

（二）经营场所自有或者租赁期限等信息；

（三）预付卡使用范围、预收资金退还方式；

（四）预收资金存管平台、方式；

（五）其他应当公示的内容。

  经营者依托本市预付服务平台发行预付卡的，可以通过平台公示上述信息。

  第十九条  经营者决定停业或者迁移服务场所的，应当提前三十日通过电话、短信等方式告知消费者，并在其经营场所、网站、网店首页等的醒目位置公告经营者的有效联系方式等信息。

  第二十条  行业主管部门应当根据经营者规模、信用状况及风险程度等，推行差异化分类监督管理，建立相应的监测、预警等机制，并依法实施守信激励和失信惩戒。

  行业主管部门发现经营者存在下列情形之一的，可以采取发布风险警示的方式，督促经营者规范预付卡经营活动。

（一）预收资金存管不符合国家、本省和本市的相关要求；

（二）未按照约定提供商品或者服务；

（三）无正当理由拒绝或者故意拖延退回预付卡余额和预收资金；

（四）法律、法规规定的其他情形。

  风险警示情形消失的，行业主管部门应当及时解除风险警示。

  第二十一条  行业主管部门应当加强执法协作和信息共享，畅通投诉举报和社会监督渠道，及时查处预付卡违法违规经营活动，防范化解消费风险。

  行业主管部门发现经营者在预付卡发行、兑付、预收资金管理等环节存在涉嫌违法违规行为的，应当采取约谈经营者负责人、责令限期改正等监管措施，督促其整改到位。

  第二十二条  消费者可以通过相关投诉平台或者12345市民服务热线，对经营者进行投诉。行业主管部门、有关部门、消费者协会应当在职责范围内及时处理消费者投诉。

  第二十三条  违反本条例规定的行为，法律、法规已规定法律责任的，适用其规定。

  第二十四条  本条例规定的行政处罚，由行业主管部门或者有关综合执法部门，按照执法职责分工实施。

  第二十五条  经营者违反本条例第九条第二款第一项至第四项规定，发行或者续办预付卡的，责令限期改正，可以根据情形单处或者并处警告、没收违法所得、处违法所得一倍以上十倍以下罚款，没有违法所得的，处五十万元以下罚款。

  第二十六条  经营者违反本条例第十四条规定，未向消费者提供预付卡使用情况、消费记录、余额等交易信息的，责令限期改正；拒不改正的，处二千元以上一万元以下罚款。

  第二十七条  经营者违反本条例第十五条规定，未按规定存管预收资金的，责令限期改正；逾期不改正的，处二万元以上十万元以下罚款；情节严重的，责令停业。

  第二十八条  经营者违反本条例第十八条规定，未通过显著方式公示相关信息的，责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上三万元以下罚款。

  第二十九条  经营者在经营过程中存在非法吸收公众存款、集资诈骗、挪用资金、洗钱等情形的，由公安机关等部门依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

  第三十条  国家机关工作人员在预付卡监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究法律责任。

  第三十一条  经营者以非预付卡形式收取预收资金，多次或者持续向消费者兑付商品或者服务的，参照适用本条例。

  供电、供水、供暖、供气、公共交通等公用事业单位预付卡经营活动及其监督管理，不适用本条例。

  法律、法规或者国家、本省另有规定的，从其规定。

  第三十二条  本条例自 年 月 日起施行。